“Las zonas francas impactan transversalmente en todos los aspectos importantes de cualquier país”

Ámbar Ruiz Chaperón, ex Directora General de Zonas Francas de Panamá, reveló el impacto de estas áreas en la generación de empleo y atracción de inversiones.

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4 julio, 2024

En su apuesta por combinar su experiencia logística con el desarrollo industrial, Panamá ha encontrado en las zonas francas verdaderos motores de innovación y prosperidad económica. Estos enclaves estratégicos reflejan la visión del país en el complejo escenario del comercio global.

Ámbar Ruiz Chaperón, quien ocupó el cargo de Directora General de Zonas Francas de Panamá de 2020 a 2023, compartió con Ser Industria que actualmente solo las áreas que se rigen bajo la Ley 32 sancionada en 2011, emplean directamente a 2.587 personas y de forma indirecta a 3.112. También han atraído inversiones y reinversiones por un total de US$ 428.1 millones durante su gestión. Además, logró incrementar las exportaciones en un 43% y reducir los tiempos de trámites en un 83%, fortaleciendo así la eficiencia.

Como consultora especializada en Comercio Exterior, Ruiz Chaperón destacó el papel crucial de las zonas francas para fomentar la innovación, la investigación y los encadenamientos productivos en Panamá. Estos espacios no solo facilitan la creación de empleo y la captación de inversión extranjera, sino que también promueven la transferencia de conocimientos y tecnología, posicionando al país como un hub logístico e industrial clave en la región.

¿Cómo se aplica en Panamá el régimen de zonas francas?

Panamá tiene actualmente nueve regímenes económicos especiales. Eso es una característica muy particular de este país, porque normalmente los países suelen tener un solo régimen económico especial. Aquí para tratar de incentivar la inversión y llevar el desarrollo a lugares específicos fueron creando regímenes económicos independientes. Entonces el primero data de hace 76 años, es el de la zona libre de Colón y fue el modelo de referencia para el desarrollo de zonas especiales en todos los países de la región. Luego el régimen fue evolucionando y llegaron las llamadas zonas procesadoras para la exportación. Ese es un concepto que se queda bastante corto para lo que hoy el mercado del comercio internacional está pidiendo. Ante esto llegamos a un concepto mucho más amplio que vendría a ser el de las zonas francas que se creó en el año 2011. Paralelamente el gobierno ha ido desarrollando otras estrategias en otras áreas específicas. 

Ruiz Chaperón visitando una de las plantas instaladas en zona franca.

¿Cómo cuáles?

Panamá fue un país ocupado militarmente durante 85 años, lo que resultó en una gran presencia de bases militares. Uno de los retos que tenía el país con la reversión del canal era cambiar balas por lápices, granadas por cuadernos. Así, se creó lo que se conoce como la Ciudad del Saber, un centro de investigación que alberga muchos organismos internacionales y está enfocado en la investigación, la innovación y el desarrollo. Para esto se creó otro régimen económico especial, similar a una zona franca en términos de incentivos, aunque con diferencias en la estructura administrativa. Algunas zonas tienen una agencia, otras una administración y otras, por ejemplo, dependen del Ministerio de Comercio e Industrias.

¿Hay zonas francas que son 100% privadas?

La mayoría son 100% privadas. Tenemos una estatal que no ha tenido el mismo desarrollo que las privadas. Esto se debe a que, evidentemente, el gobierno no es experto en hacer negocios. Es la prueba fehaciente de que, aunque la legislación de zonas francas permite inversiones públicas, privadas o mixtas, el modelo que mejor funciona es el 100% privado. En segundo lugar, están las inversiones mixtas, donde el Estado probablemente solo proporciona los terrenos para el desarrollo y nada más.

Cuando un privado presenta un proyecto para crear una zona franca, ¿adquiere el terreno mediante compra o una concesión por un período específico?

Pueden ser todas esas modalidades. Tenemos casos de todo tipo: desde gente que compra tierras mediante la compraventa tradicional, hasta figuras de concesiones en las que el gobierno otorga tierras con opción de compra y otras sin opción de compra, simplemente arrendamiento por 30 años. Lo que ahora se estila es 20+20, es decir, una vigencia inicial de 20 años prorrogable por 20 años más. También existe el modelo de terrenos arrendados, en el que puedes ser el dueño de un terreno, pero lo alquilas a otro que es el desarrollador del proyecto.

Se proyectan más zonas francas en Panamá.

Contando los diferentes regímenes ¿cuántas zonas francas hay en Panamá?

Bajo el régimen económico especial de zonas francas, que es el que se rige por la ley 32 del 2011, que es el único que permite que se instale en cualquier parte del país, tenemos 23. Luego hay que sumar las otras, como la de Colón y el área económica especial de Panamá Pacífico. Las demás todavía son proyectos nuevos o se instalan dentro de una zona franca ya existente. Podríamos decir que en total son 25 zonas francas solamente.

¿Cuáles fueron los principales desafíos que enfrentaste en tu gestión? 

Llegué al cargo por el reto de la pandemia y la misión que se me dio era únicamente tratar de hacer que las empresas no se fuesen para conservar la mayor cantidad de empleos posibles. Esa fue una labor que en la práctica me di cuenta que no era tan difícil de lograr, lo único que había que hacer era estar dispuesta realmente a  escuchar y respaldar a los inversionistas, saber dónde estaban los cuellos de botellas y hacer cosas para dinamizar todo eso. Los retos con los que me encontré son los mismos que se puede encontrar cualquier director ejecutivo a nivel de la administración pública. Los enfrenté con diálogo constructivo, eso fue superimportante. Me alié mucho con los gremios, las universidades y eso me ayudó también a que me pudieran donar inclusive mano de obra. Estudiantes en práctica profesional hicieron de forma gratuita como proyecto de graduación la digitalización de trámites, eso fue un paso muy importante. También implementamos lo que llamo un liderazgo 360, que es quedarme no solamente en el rol de directora general y tramitar expedientes, sino salir a buscar la inversión junto a los desarrolladores. Eso también fue clave y por supuesto ver a las zonas francas con un pensamiento de escala, porque los negocios para que se puedan mantener en el tiempo necesitan ser escalables. Además puse el foco en pensar el régimen económico especial como política pública y no simplemente como una idea pasajera que le surgió a la directora del momento. Eso es importante porque las políticas públicas requieren que se mantengan a lo largo del tiempo para que haya estabilidad dentro del régimen. 

¿Cuáles son los logros que destacas en estos casi cuatro años? 

Logramos crear ecosistemas colaborativos con aliados estratégicos tanto a nivel local como internacional. Ahí es donde surge el reto de ir escalando dentro de la Asociación de Zonas Francas de las Américas (AZFA) de la cual pues logré en un periodo bastante breve llegar a la segunda vicepresidencia y este es un gremio que aglutina alrededor de 700 zonas francas en todo iberoamérica. Es importante porque esas alianzas estratégicas te permiten ahorrarte parte de la curva de aprendizaje que ya han tenido otros países. Si bien es cierto que Panamá fue el pionero en idear el modelo, se fue quedando atrás y fue perdiendo competitividad con países como República Dominicana, Costa Rica, Colombia, Uruguay, que se enfocaron en una estrategia de zonas francas clusterizadas o focalizadas en actividades específicas. Panamá hasta ahora sigue dando tumbos en el sentido de apuntar a cualquier frente, cuando en realidad nosotros tenemos fortalezas muy claras que se derivan de nuestra tradición logística y de más de 100 años de estar construyendo una plataforma logística multimodal que por supuesto es un referente para toda la región. 

La logística es una de las principales características de Panamá.

¿En qué otros aspectos se focalizó?

En la agilidad, en la ejecución y en la medición, cuando llegué a la dirección, no teníamos estadísticas de prácticamente nada. Comencé a medir todo: tiempos de trámites, contratación de personas con discapacidad, que al inicio era cero. Aunque no logramos cifras significativamente mejores cuando me fui, hubo mejoras y movimiento. Uno de los desafíos fue satisfacer las expectativas del empresario que pedía más acompañamiento, tarea que estaba fuera de mi control directo. Coordiné con otros organismos para ofrecer ese apoyo, pero muchos empresarios temían colocar a personas con discapacidad en roles que podrían ser percibidos como barreras adicionales o no integrarse bien al equipo. Les preocupaba que esto pareciera una caridad o se volviera una carga para ellos, y que la persona con discapacidad no se sintiera productiva. A pesar de no haber alcanzado mejores cifras, logramos un avance importante en sensibilización. Ahora, los empresarios están más dispuestos a abordar este tema, solo falta la coordinación con el sector público, que no pude completar a tiempo. También medimos la presencia de mujeres en las zonas francas y aún enfrentamos una disparidad significativa. Dejé la dirección con un 21% de mujeres frente a un 79% de hombres. Estos son retos complejos que aún están pendientes.

¿A lo largo de los años la importancia o el interés político hacia las zonas francas en Panamá ha disminuido?

Sí, desgraciadamente sí. Panamá, debido a la presencia del Canal, se convirtió en un país que meramente se preocupaba por el tránsito de mercancías y, curiosamente, fue dejando de lado el agregado de valor. Lo difícil es hacer que los productos lleguen a tu país, eso ya lo teníamos desde hace muchos años, pero no agregamos valor. Eso lo hacían en países vecinos, lo que hizo que perdiéramos competitividad. Además, los modelos de zonas francas para mera reexportación están en desuso. Las zonas francas están llamadas a mucho más: investigación, desarrollo, agregar valor, encadenamientos productivos y transferencia de conocimiento. Las zonas francas de Panamá se quedaron estancadas en un modelo que en 1948 funcionaba porque nadie lo tenía, pero esto se mueve muy rápido y no evolucionamos al mismo ritmo.

Mencionabas que, por ejemplo, las zonas francas de Uruguay y Colombia se han especializado en sectores específicos ¿consideras que este enfoque es el camino a seguir?

Definitivamente. Pero ni siquiera tiene que estar focalizado en un solo sector por país. Puede ser incluso por zona geográfica o por grupo comercial. Estoy viendo zonas francas que se especializan en cadena de frío, eso tiene que ver con logística, pero segmentamos aún más y nos vamos a un nicho mucho más específico. Eso es importante para las estrategias del país como hub farmacéutico y también en cuanto a la seguridad alimentaria. Todos vimos con el tema de las vacunas lo importante que era poder mantener esa cadena. Hay zonas francas que se están focalizando en eso. Otras, por ejemplo, están apuntando a crear un clúster licorero. Esto hace que, dentro del mismo lugar, tengas a proveedores y clientes. Además que esté el que hace la investigación para crear nuevos productos, el que vende las botellas, el que vende el cartón para hacer los embalajes, el que monta la planta de producción, y así sucesivamente. Creo que el camino definitivamente es tener zonas francas focalizadas o clusterizadas y que sean escalables, porque si no puedes escalar y replicar en otros lugares, entonces es un modelo que está condenado a morir.

¿En Panamá existen parques industriales?

Sí, claro. Pero el boom ha venido a partir de la pandemia y era más que necesario. Las pocas fábricas que tenemos en Panamá estaban ubicadas en lugares que en su momento eran la periferia, pero hoy son el centro. Esto ha generado mucha congestión, y los vehículos pesados se han convertido en un problema porque hay viviendas y son áreas de alto tráfico de personas, incluidos niños. Por lo tanto, los parques industriales eran cada vez más necesarios. Los que se han creado son muy buenos y eficientes, pero la diferencia es que el parque industrial es para el comercio local, por lo que no resuelve el objetivo de ser el hub logístico que Panamá aspira a ser.

¿En las zonas francas de Panamá se permite realizar procesos productivos para ingresar al territorio nacional o solo para exportación?

Se puede, pero para que no haya prácticas desleales con el comercio local, no debe ser más del 40%. La mayoría de la producción debe ser para comercio exterior. Además, aquí en la zona franca funciona muy bien. Esto es diferente a la Zona Libre de Colón; es una de las pocas diferencias que hay entre un régimen y otro en la práctica. En la zona franca puedes hacer las llamadas “jaulas”. Esto significa que nacionalizas una cierta cantidad del inventario de lo que crees que podrías vender en Panamá. Sin embargo, si no recibes todos esos pedidos de una sola vez, puedes ir sacando poco a poco sin tener que nacionalizar cada vez que vas a sacar uno. Aduanas lleva el control y va descontando del grupo nacionalizado.

¿Cuáles son los principales beneficios fiscales y aduaneros que ofrecen las zonas francas Panamá?

Son bastante similares a los que maneja toda la región. La diferencia es que nosotros no los clasificamos por volumen de inversión o tamaño de la empresa; todo el mundo recibe el mismo tratamiento. Por lo tanto, los incentivos son principalmente exenciones tributarias en casi todos los tipos impositivos, y donde no existen exenciones, se aplica una tarifa reducida al 50%. Además, ofrecemos incentivos laborales que garantizan tarifas planas para el pago de horas extras, lo que permite a los empresarios planificar mejor sus gastos. En términos de incentivos migratorios, contamos con siete categorías migratorias distintas asociadas al régimen de zonas francas. En cuanto a los incentivos aduaneros, lo más importante es la exención del impuesto de importación.

¿El régimen se actualiza conforme a la demanda internacional y los cambios en el comercio global?

Ha sufrido sus modificaciones, pero necesita otro ajuste…

¿Qué significan las zonas francas para la economía panameña?

Todo. Significa más empleo, innovación, desarrollo, infraestructura, transferencia de conocimiento, incorporación de buenas prácticas, cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible, aumento de las exportaciones, e inclusión. Realmente abarca todos estos aspectos. Las zonas francas tienen un impacto transversal en todos los aspectos importantes de cualquier país. Esta es la razón por la cual existen en 147 países alrededor del mundo y, según la Organización Mundial de Zonas Francas, hay más de 7000 en todo el planeta.

¿Socialmente están aceptadas las zonas francas? 

Ahora sí, pero cuando comencé en mi rol, a la gente no le gustaba mucho porque sentían que las zonas francas no les aportaban nada. Esto se debía a la falta de divulgación, ya que estamos hablando de muchos más empleos y aumento de exportaciones, pero sobre todo del impacto que las zonas francas tienen en la contratación indirecta de empresas locales y profesionales. Me muevo mucho en el ámbito industrial y de zonas francas, podría decir que vivo en una pequeña burbuja especializada en ese nicho. Sin embargo, cuando hablo con compañeros de otras áreas formativas, veo que están muy interesados en las zonas francas. Me llama la atención que incluso empresarios panameños, al ver que las zonas francas aquí no se desarrollaban tanto, comenzaron a invertir en países vecinos. Definitivamente, la mentalidad en favor de las zonas francas ha cambiado para bien. Un factor que nos ayudó mucho, aunque pueda sonar cruel, fue la pandemia. Porque la gente se dio cuenta de que las zonas francas fueron lo único que se mantuvo activo y que ayudó a los países a evitar el desempleo y el desabastecimiento.

Los tiempos de trámites pasaron de 6 meses a 10-30 días.

Los cambios en las cadenas de producción que hubo a partir de la pandemia y de los conflictos bélicos mundiales ¿cómo impactaron en Panamá?

Sí, pero definitivamente todavía Latinoamérica no lo ha explotado lo suficiente en el sentido de que cada país está remando por su lado y haciendo las cosas por su cuenta. Veo países que están con mucha congestión portuaria, con procesos muy lentos porque sus puertos no tienen ya la capacidad. Luego hay países como Panamá que tiene un ferrocarril que está funcionando a la mitad de su capacidad, en el que todavía podemos sumar mucha más carga, donde además ahora por el Canal pasan los buques post panamax que equivale a la carga de 19 trenes. Por qué no apoyarte en eso y hacer un encadenamiento entre países para que esto funcione mejor.  Siento que sí, nos ha beneficiado, pero de una forma natural, no porque nosotros nos hayamos organizado como países. Hay iniciativas como por ejemplo la llamada Alianza para el Diálogo en Democracia, que en principio estaba compuesta por Costa Rica, República Dominicana y Panamá y luego invitaron al Ecuador a participar, pero ha quedado mucho en conversaciones políticas y no han sido tan pragmáticas como realmente el mercado lo está exigiendo.

A partir de su experiencia, ¿por qué considera que este régimen es favorable para el desarrollo de un país?

Porque permite tener las llamadas ventanillas únicas, fundamentales debido a que la presencia de oficinas públicas en un mismo lugar facilita procesos más ágiles y prácticamente continuos. Esto es crucial para el desarrollo de los países, especialmente por la simbiosis industrial y la colaboración armoniosa entre empresas dentro de la zona franca. Creo que esa es la razón del éxito, ¿por qué si no existen 7000 zonas francas en el mundo y siguen creciendo? En República Dominicana, las empresas deben esperar hasta un año y medio para obtener espacio en una zona franca. Esto se debe a que operar bajo un régimen de incentivos y con facilidades gubernamentales dentro de la zona franca acelera significativamente los procesos, convirtiéndola en el lugar ideal para crecer no solo más rápido, sino también mejor. Las zonas francas impactan en 11 de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y al menos en 19 metas. Están enfocadas en un crecimiento no solo rápido, sino sostenible, inclusivo y con un fuerte enfoque en la innovación.

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