“El cambio constante de las reglas de juego desincentiva el desarrollo de las exportaciones”

Lo afirmó Belén Gracia, abogada especializada en comercio exterior.

Belén Gracia analiza la actualidad y el futuro del comercio exterior argentino.
Belén Gracia analiza la actualidad y el futuro del comercio exterior argentino.

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16 noviembre, 2023

Graduada de la Universidad de Buenos Aires con especialización en derecho internacional público, Belén Gracia se encuentra actualmente realizando un doctorado en la Facultad de Derecho de la Universidad de Maastricht, Países Bajos, donde también imparte cursos.

A su extensa trayectoria académica, le suma su experiencia en el sector público como Directora de Política Comercial con el MERCOSUR y ALADI en el Ministerio de Producción argentino durante el Gobierno de Mauricio Macri.

En diálogo exclusivo con Ser Industria, la Magister en Derecho y Economía de la Universidad Torcuato Di Tella y que cuenta con tiene un LL.M. con especialización en derecho internacional comercial y de las inversiones por la Universidad de Maastricht, abordó las dificultades que obstaculizan el desarrollo del comercio exterior argentino.

Además, analizó las posibles políticas en materia de comercio internacional que podrían implementar tanto Sergio Massa como Javier Milei en caso de acceder a la presidencia. En ese sentido, también destacó la importancia de comprender cómo ambos candidatos podrían enfrentar el acuerdo entre la Unión Europea y el MERCOSUR.

¿Ves oportunidades para mejorar nuestras exportaciones?

Las oportunidades de exportación de productos primarios se mantienen. Quizás el punto es es si Argentina tiene la oferta, porque con los problemas de sequía y demás, las exportaciones de granos se redujeron bastante. Por lo tanto, no es solo un problema de liquidación de las exportaciones, sino también efectivamente la posibilidad de exportar el producto en sí mismo. Desde el punto de vista de la demanda, lo interesante son las nuevas regulaciones.

¿A qué hacés referencia?

Me refiero a las regulaciones que se están proponiendo, sobre todo en la Unión Europea y que se están implementando respecto a cuestiones relacionadas con sostenibilidad, economía circular, la directiva sobre deforestación o los impuestos por el tema del carbono. Ahí es donde nuestro país tiene que poner el foco para no perder lugar en los mercados internacionales. Parte del sector agrícola está intentando acordar estándares en ese sentido, sobre todo en materia de deforestación. No tenemos la influencia suficiente a nivel internacional para establecer los estándares de cumplimiento. Lo que termina sucediendo después son dos cosas: se diversifica el mercado de exportación y se termina priorizando otros mercados, que es lo que sucedió en los últimos años cuando se priorizaron mercados asiáticos. Por una cuestión de mejorar los estándares de producción y calidad para el mercado interno, es fundamental tratar de ajustarse a esos nuevos estándares, también por cuestiones de protección ambiental. Estamos entre los 10 países que más deforestación asociada a la producción agrícola realizan en la región. Después, en la exportación de servicios, creo que hay una gran oportunidad para Argentina. De hecho, son de las que más han crecido en los últimos años y muchas veces se no se tienen en cuenta, pero el problema mayor en la exportación de servicios es la diversidad y la inestabilidad de las regulaciones y el tipo de cambio.

¿La ley del Desarrollo de la Economía del Conocimiento no es suficiente?

No es suficiente cuando hay situaciones en las que está sujeto a tener que pagar doble imposición porque no se negociaron o los acuerdos que se negociaron no son suficientes para evitarla en determinadas circunstancias. Es lo que sucede por ejemplo con Brasil, que se termina pagando impuestos en los dos lados. Esto desincentiva muchísimo a la exportación de servicios profesionales y es una locura. Pensando que somos parte del MERCOSUR, ese problema debería estar solucionado. Lo mismo sucede cuando se habla de exportaciones de servicios a otros mercados. Además, hay una gran carga impositiva en Argentina, sumado a la obligación de liquidar los ingresos por exportación de servicios a tipo de cambio oficial, son grandes desincentivos para el sector exportador de servicios.

¿Argentina va a continuar profundizando sus exportaciones de materias primas más que productos industrializados?

En la medida en que no mejoren las condiciones para incentivar la producción de bienes de mayor valor agregado en Argentina, específicamente, facilitar la importación de bienes intermedios e insumos y reducir obstáculos para el desarrollo de industrias que dependen de estos elementos, persistirá una especialización en la producción primaria. Existe una oportunidad significativa, a menudo percibida como amenaza, que es crucial comenzar a ver como una oportunidad real: el desarrollo de industrias vinculadas a la economía circular. Argentina y otros países de la región cuentan con emprendedores que poseen ideas innovadoras para proyectos en este ámbito, pero requieren acceso a bienes de capital, maquinaria y tecnología especializada. La maquinaria especializada, en caso de averías, demanda la importación de repuestos, ya que este tipo de tecnología no se desarrolla localmente. Por lo tanto, resulta imperativo facilitar la importación de insumos y bienes intermedios. Esto no se limita a la reducción de aranceles aduaneros o a la inclusión de bienes de capital en listas específicas, sino que también implica simplificar los procesos de importación y exportación. Si los trámites demoran meses y además, se imponen restricciones para liquidar y abonar las importaciones, incluyendo el impuesto PAIS para transacciones incluso dentro del MERCOSUR, se desincentiva a los emprendedores argentinos.

Las exigencias de la Unión Europea a la hora de importar, ¿son una oportunidad para la exportación de productos producidos por la economía circular argentina?

Poder calificar a los productos argentinos con estándares medioambientales de primera calidad sería algo muy positivo para las exportaciones. Estas exigencias no son solo para los mercados europeos, también se requieren en Estados Unidos y en algunos mercados asiáticos. La realidad es que, pensar que vamos a poder seguir vendiendo nuestros productos en China y en otros mercados asiáticos, no es tan así. Los consumidores cada vez están más conscientes de la necesidad de proteger el medio ambiente, de reducir la huella de carbono de la cual cada uno es responsable al consumir. Tener que cumplir con esos estándares lleva a que los productos argentinos puedan satisfacer esas condiciones y realmente cubrir esa demanda que se ve en el mercado por parte de los consumidores. En Argentina también de hecho se empieza a ver que el consumidor demanda. Lo que ocurre es que hay una gran brecha en accesibilidad a esos productos y eso es lo que quizás se tiene que mejorar con el tiempo, para que más gente pueda acceder a productos que sean más sostenibles y circulares.

¿Cómo afectan los cambios en las regulaciones a la hora de desarrollar exportaciones?

El cambio constante de las reglas de juego es un claro desincentivo para desarrollar las exportaciones. Es directamente una barrera para seguir con un negocio. La estabilidad en ese sentido es importante no solo para a la hora de exportar y de salir al mundo sino también para el desarrollo del mercado local.

¿Los mercados europeos tienen interés en que Argentina desarrolle productos industriales con mejores conceptos medioambientales?

Hay interés por dos razones. Por un lado, se ha visto en el último tiempo el renovado interés de la Unión Europea por la región, quizás como un resultado de la necesidad que tienen de diversificar la obtención, sobre todo de materias primas y recursos minerales. Pero también en la posibilidad de desarrollar negocios conjuntos con joint venture con empresas de la región para reforzar los vínculos que en los últimos años se fueron erosionando, un poco por la influencia de otros socios comerciales de la región. Recientemente participé del foro Público de la Organización Mundial del Comercio y en ese ámbito conversé con entidades que representan empresas y sectores industriales europeos y tienen gran interés en hacer negocios con la región y en ese sentido también de promover la firma final del acuerdo MERCOSUR Unión Europea.

Con la pandemia se habló mucho de los cambios en las cadenas de producción y las oportunidades para que empresas instalen sus líneas productivas más cerca de los lugares de consumo. ¿Esto tuvo algún impacto en Argentina?

El nearshoring en la región a partir de la pandemia empezó a promoverse bastante. Puede llegar a ser una oportunidad, pero al mismo tiempo tiene que haber una revisión de las reglas a nivel regional. Tenemos muchos acuerdos comerciales en la región que las empresas básicamente no utilizan. Salvando los casos de los acuerdos en el sector automotor, y algunos alimentos o productos agrícolas, la realidad es que en los otros casos casi no se utilizan. Me parece importante que si bien se habla de oportunidad también se tiene que tener en cuenta qué necesitan las empresas para que realmente se refuercen las cadenas de valor regionales. Cuando se piensa en aumentar las oportunidades a partir de este fenómeno de nearshoring tenemos que tener en cuenta que nuestro país no incentiva las inversiones. La gran inestabilidad financiera y regulatoria hace que las inversiones no lleguen, entonces hay que empezar también por estabilizar esta situación y consolidar reglas de juego claras que después permitan presentarse en la región como una posible alternativa para promover el mercado regional, sin eso no veo que sea una oportunidad.

¿Por qué las empresas no utilizan los acuerdos regionales?

Este es un tema que analizamos cuando estuve en el Ministerio de Producción. Había dos razones. Una era por falta de conocimiento y otra por falta de entendimiento sobre cuáles eran los requisitos que establecen esos acuerdos.  Muchas veces lo que sucede es que no pueden cumplir con esos requisitos porque tienen otra matriz productiva y les resulta más caro tener que adaptarse para cumplir esas reglas, por lo tanto prefieren no utilizar la ventaja arancelaria.

¿En Argentina no hay cultura exportadora?

Es difícil  generalizar esa afirmación. Si le preguntás al sector agrícola te va a decir “¿cómo no hay cultura exportadora si vivimos de la exportación?”. Lo mismo sucede con el sector automotriz, aunque, si no existiera el acuerdo con Brasil y algunos otros mercados chiquitos como Colombia, no tendríamos esa industria. El sector servicios también ha empezado a valorar bastante el tema exportación. Pero, cuando se piensa en emprendedores y PyMEs de otros sectores, hay poca cultura exportadora. Igualmente, en los últimos años y con el desarrollo del comercio digital, los emprendedores empezaron a abrirse más al mundo. Por eso me parece que se ha mejorado bastante la noción de la posibilidad de exportar.

Llega el balotaje y los candidatos no hablaron mucho de Comercio Exterior. ¿Qué opinás?

Lamentablemente el tema de la política comercial no fue parte de las propuestas de campaña, pero podemos derivar de algunas cosas que han dicho y también en el caso de Massa de su política actual como ministro de Economía. Creo que en el caso de Massa es posible que prevalezca  el status quo. Que se continúe con un comercio administrado como el que tenemos en la actualidad. Con control cambiario, con el cepo, con barreras y burocracia para los procesos de importación y exportación. Esto no le debe extrañar a nadie que en la actualidad haga negocios en Argentina, ya saben cómo funciona. Continuará una desimplificación de las operaciones comerciales en lugar de una simplificación. De hecho, la aplicación del impuesto PAIS a la compra de divisas para pago de importaciones es algo que están cuestionando nuestros socios comerciales más cercanos, como son los del MERCOSUR. Hay una consulta en la Comisión de Comercio del MERCOSUR iniciada recientemente por Uruguay sobre este tema, porque claramente perjudica las importaciones no solo del resto del mundo sino también desde nuestros socios más cercanos y es contraria además a los estándares del MERCOSUR. Eso da una pauta de cómo va a ser la  política comercial. Pero como las propuestas en este sentido no han sido claras, también es posible que tome una posición más moderada, similar a la que tomó el ex presidente Kirchner durante su primer gobierno, bajo el liderazgo del Ministro Lavagna.

¿Si ganara Milei?

Ha expresado posturas muy radicales, como su oposición al MERCOSUR y a la continuación de la relación comercial con China. Pero creo que debido a su reciente alianza con Macri y a su experiencia como profesor de Economía, donde indudablemente tiene conocimientos sobre el funcionamiento del comercio, es probable que sepa que no pueda implementar estas medidas. No es realista que Argentina pueda deslindarse completamente del MERCOSUR porque va a generar más pérdidas que ganancias. Tampoco es realista que se deje de tener una relación comercial con China porque la dependencia que tenemos tanto de nuestras exportaciones, inversiones y financiera a raíz de los swaps es muy grande.

¿Cuál crees que será la postura que tomen con relación al acuerdo MERCOSUR UE?

En eso tenemos que tener en cuenta por un lado el ultimátum que dio Lula con respecto al acuerdo. La Unión Europea está proponiendo un nuevo protocolo, modificar algunas disposiciones relativas a comercio y sostenibilidad del acuerdo. Desde el MERCOSUR se están abriendo a la negociación de algunas cuestiones que los países consideran que deben revisarse. Por ejemplo, las relacionadas con compras públicas y de propiedad intelectual que se están volviendo a discutir en la mesa de negociaciones. Si ambas partes logran un compromiso de avanzar con el acuerdo y firmarlo a fin de este año, tanto una victoria de Massa como de Milei, va a ver favorable para el avance y la firma del acuerdo UE- MERCOSUR. No creo que se opongan. De hecho, el gobierno actual y parte del equipo del ministerio de Economía de Massa actualmente participan en las negociaciones y se ha mostrado un claro interés en el avance de estas negociaciones y conclusión del acuerdo, por lo que me parece que ambos van a ser favorables al acuerdo.

Si el año próximo mejora la cosecha, junto con los dólares que se ahorrarán y posiblemente ingresen por la exportación de energía, ¿mantendrá Massa, en caso de ser Presidente, las restricciones a las importaciones?

Es parte al menos de cómo ha funcionado en los últimos años la política comercial Argentina en el gobierno de Alberto Fernández y con el apoyo de Massa. No creo que la cuestión de la sequía sea el único elemento que explica por qué se está tomando una dirección de política comercial administrada. De hecho, las medidas que se fueron reforzando a lo largo de estos últimos cuatro años de gobierno se tomaron desde el comienzo, en enero del 2020. Estas medidas implicaron trabas, mayor burocracia y menos simplificación de los procesos de importación y exportación que luego se fueron reforzando a lo largo de los años. No creo que estas medidas sean una reacción a la carencia de moneda extranjera ocasionada por la falta de liquidación de exportaciones, es más bien una línea ideológica del control del comercio administrado.

¿La dolarización sería buena para el desarrollo de exportaciones?

Creo que nos conduciría a una pérdida de competitividad en los mercados internacionales, mayor de la que se tiene actualmente. Sería bastante problemático. Pero realmente no creo que el tema de la dolarización, sobre todo ahora con la alianza Milei-Macri, sea una línea de política monetaria que sea factible de implementar, más allá de las preferencias ideológicas del candidato que la propone.

Desde hace un tiempo en Argentina se propone la reforma de la ley de Zonas Francas para producir e introducir productos al territorio argentino. ¿Podría ser positivo para la industria?

Sería positivo si se toman algunos recaudos, es algo que se ve en Uruguay. En julio de 2023, AFIP finalmente implementó la decisión 3315 que se aprobó en el 2015. Durante muchos años estuvimos trabajando para que finalmente se implementara. Esta decisión permite almacenar en Zonas Francas sin perder el origen de la mercadería. Es algo que ya estaba vigente en otros países del MERCOSUR. A partir de esto, nos permite equipararnos en términos de competitividad con respecto a otras zonas francas del MERCOSUR. Es algo positivo porque permite almacenar productos que pueden ser necesarios por ejemplo para explotaciones como Vaca Muerta. La economía circular también podría ser muy beneficiosa para poder almacenar insumos en ese sentido. El tema de poder producir en Zona Franca es algo que hay que analizar mejor cómo se implementaría y de qué manera se haría para no generar un problema a la producción local. Pero si se toman los recaudos podría ser un esquema muy interesante para Argentina y para promover la producción con menos cargas impositivas que las que actualmente tienen los empresarios nacionales.

Para el desarrollo del comercio exterior ¿cuáles serían las tres medidas más urgentes que debe tomar el próximo gobierno?

Volver a tomar medidas relacionadas con la simplificación del comercio para que los exportadores e importadores argentinos tengan la posibilidad de realizar estas operaciones sin tener que llevar a cabo la cantidad de pasos actuales. Esto involucra la digitalización de procesos de importación y exportación que se suspendió en los últimos años y que se estaba desarrollando con la Ventanilla Única de Comercio Exterior. Eso es algo que hay que retomar. También debería promoverse nuevamente la negociación de acuerdos comerciales, ya sean generales como los de la Unión Europea, como otros más específicos que promueven el desarrollo de ciertas economías regionales. En ese sentido debería ponerse el foco en la cuestión de adaptación a estándares internacionales y a la simplificación en el control de calidad en cuanto a medidas técnicas que se vienen utilizando en los últimos años como barreras para tanto la importación como la exportación. Además, la política comercial argentina nunca va a estar deslindada totalmente de la monetaria, entonces se debe revisar el cepo cambiario y mejorar las condiciones para que los exportadores, no solo de bienes, sino también y principalmente de servicios, tengan mejores condiciones para salir al mundo.

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